ارزیابی بودجه ۹۴ در ارتباط با صندوق توسعه ی ملی و ذخیره ارزی

میثم پیله فروش
    •••••  ﺳﻪشنبه ۲۳ دی ۱۳۹۳ — ۱۶:۲۱ کد مطلب : 352/a   

ارزيابي مفاد لايحه بودجه سال 1394 در ارتباط با حساب ذخيره ارزي و صندوق توسعه ملي

در تبصره (2) و (5) لايحه بودجه سال 1394 كل كشور به حساب ذخيره ارزي و صندوق توسعه ملي پرداخته شده  كه در اين يادداشت به ارزيابي آنها خواهيم پرداخت.

1-   منظور نشدن شدن سهم قانوني صندوق توسعه ملي

صندوق توسعه ملي طبق بند «22» سياست‌هاي کلي برنامه پنجم توسعه و ماده (84) قانون برنامه پنجم توسعه ايجاد و در سال‌هاي 1389 و 1390، به ميزان 20 درصد از منابع حاصل از صادرات نفت خام و ميعانات گازي به آن واريز و مقرر شد سالانه 3 درصد به آن اضافه شود.در نتيجه در سال 1394 اين سهم حداقل 32 درصد خواهد بود در حالي كه، در تبصره (2) لايحه بودجه سال 1394 اين سهم 20 درصد منظور شده است. اين اقدام نه تنها بر خلاف ماده (84) قانون برنامه پنجم توسعه بوده بلكه مغاير بند (18) سياست هاي كلي اقتصاد مقاومتي است كه بر افزایش سالانه‌ سهم صندوق توسعه ملی از منابع حاصل از صادرات نفت و گاز تا قطع وابستگی بودجه به نفت تاكيد دارد.

علاوه بر اين، طبق بند (1) جزء (ح) ماده (84) قانون برنامه پنجم توسعه تعيين مبلغ واريزي صندوق توسعه ملي در بودجه عمومي كل كشور ضروري بوده ولي اين الزام قانوني در لايحه بودجه سال1391 كل كشور رعايت نشده است.

2-   برداشت ريالي از صندوق توسعه ملي

بند (د) و (ه) تبصره (5) لايحه بودجه اجازه تبديل 20 درصد منابع ارزي سال 1394 صندوق به ريال و اختصاص آن به بخش‌هاي آب و كشاورزي، محيط زيست، صنعت و معدن، حمل‌ونقل و گردشگري را درخواست كرده است. علاه بر اين، بند (ل) تبصره (5) نيز، اجازه اعطاي تسهيلات ريالي به شقوق مختلف حمل و نقل با تضمين دولت را درخواست كرده است.

صندوق توسعه ملي با هدف تبديل بخشي از عوايد ناشي از فروش نفت و گاز و ميعانات گازي و فرآورده‌هاي نفتي به ثروتهاي ماندگار، مولد و سرمايه‌هاي زاينده اقتصادي و نيز حفظ سهم نسلهاي آينده از منابع نفت و گاز و فرآورده‌هاي نفتي تشكيل شد و تبصره (2) جزء (ط) اساسنامه صندوق اعطاي تسهيلات آن را صرفا به صورت ارزي دانسته و تاييد كرده سرمايه‌گذاران استفاده كننده از اين تسهيلات اجازه تبديل ارز به ريال در بازار داخلي را ندارند.

توزيع بي محاباي پول در اقتصاد تورم زده ايران خطرات بيماري هلندي كه در قالب تورم به ويژه در افزايش قيمت كالاهاي غير قابل جابجايي (مسكن) و نابودي توليد ملي به سبب تبديل شدن دلارهاي نفتي به اجناس قابل جابجايي و در نتيجه گسترش بيكاري نمود خواهد يافت را تشديد مي كند. 

3-   اجازه به بخش هاي دولتي براي استفاده  از منابع صندوق توسعه ملي

بند (د) تبصره (5) ماده واحده با حذف قيد جهت پرداخت تسهیلات به بخشهای خصوصی، تعاونی و بنگاههای اقتصادی متعلق به مؤسسات عمومی غیردولتیصرفا اجازه پرداخت تسهيلات به بخش‌هاي مختلف را درخواست كرده است. درحالي ‌که تبصره «1» جزء «ط» اساسنامه صندوق و قانون بودجه سال 1393 استفاده از منابع صندوق براي اعتبارات هزينه‌اي و تملک دارايي‌هاي سرمايه‌اي و بازپرداخت بدهي‌هاي دولت به هر شکل را ممنوع کرده است.

علاوه بر اين در بند (و) تبصره (5) به شركت‌هاي ايدرو، ايميدرو و شهرکهای صنعتی و صنایع کوچک ایران براي مشاركت با بخش‌هاي خصوصي و تعاوني و استفاده از تسهيلات ارزي و ريالي صندوق براي سرمايه گذاري در مناطق محروم و كمتر توسعه يافته اجازه داده شده است. در حالي كه طبق تبصره «1» جزء «4» بند «ي» ماده (84) قانون برنامه پنجم، نه تنها استفاده شركت هاي دولتي از منابع صندوق ممنوع شده بلكه استفاده بخش عمومي غير دولتي از آن نيز محدود شده تا فضا براي بخش واقعي خصوصي ايجاد شود. در نتيجه از نظر اساسنامه صندوق توسعه، شركت‌ها در صورتي غير عمومي محسوب شده و اجازه از تسهيلات صندوق را  دريافت مي كنند كه حداقل 80 درصد سهام آن متعلق به اشخاص حقيقي باشد.

4-   دخالت در وظايف هيأت امنا صندوق

بند (ك) تبصره (5) اجازه اعطاي تسهيلات به بخش خصوصي يا تعاوني براي طرح‌هاي نفت و گاز را پيشنهاد كرده است. اگر اين‌گونه طرح‌ها، سرمايه‌گذاران خصوصي داشته باشد اين امر جزء اختيارات هيات امناي صندوق است و نيازي به حکم ندارد. اگر بخش خصوصي صرفاً نقش پيمانکار داشته باشد و اصل طرح‌ها دولتي باشند، پرداخت اين‌گونه تسهيلات جزء مصارف مجاز اين صندوق‌ها نيست.

ماده (84) قانون برنامه پنجم توسعه به‌عنوان اساسنامه صندوق توسعه ملي وظايف و اختيارات آن را شرح داده و در جزء «ط» آن اعطاي تسهيلات به بخش‌هاي خصوصي، تعاوني و بنگاه‌هاي اقتصادي متعلق به مؤسسات عمومي غيردولتي براي توليد و توسعه سرمايه‌گذاري‌هاي داراي توجيه فني، مالي و اقتصادي را از مصارف صندوق برشمرده است. در نتيجه نياز به تکرار آن در قانون بودجه نيست. همچنين باز شدن باب تعيين تکليف براي صندوق توسعه ملي ضمن قانون بودجه، خطر تغيير اساسنامه صندوق را در سال‌هاي بعد خواهد داشت.

بند (ط) تبصره (5) نيز سپرده گذاري 3 ميليارد دلاري از منابع صندوق نزد بانك هاي خارجي بابت صدور ضمانت نامه براي پيمانكارن ايراني (بدون قيد خصوصي يا تعاوني) كه در مناقصه هاي خارجي برنده مي شوند را پيشنهاد كرده است. اين در حالي است كه هيات امنا و هيات عامل صندوق طبق اختيارات قانوني خود مجاز به انجام اين امر براي شركت هاي خصوصي و تعاوني و عمومي غير دولتي بوده و نياز به تكرار آن در قانون بودجه نيست.

علت تعيين هيات عامل مركب از پنج نفر از افراد صاحب نظر، با تجربه و خوش‌نام در امور اقتصادي، حقوقي،‌ مالي، بانكي و برنامه‌ريزي با حداقل ده سال سابقه مرتبط و مدرك تحصيلي كارشناسي ارشد براي صندوق توسعه ملي كه توسط هيأت امناء انتخاب و با حكم رئيس جمهور منصوب مي‌شوند اين بود كه زمام صندوق توسعه ملي كه سرمايه همه مردم ايران و نسل هاي آتي است در دست گروهي كاردان و خبره باشد تا با بهترين انتخاب ها در عرصه هايي سرمايه گذاري كنند كه بيشترين بازدهي عايد ملت ايران شود. دخالت در تصميم گيريهاي هيات عامل و تعيين تكليف براي آنها با تعيين مقدار، بر خلاف منطق مديريتي و كارشناسي است و مي تواند پاسخگويي مديران صندوق را به سبب اين گونه تكاليف مخدوش كند.

5-   تعطيلي عملي حساب ذخيره ارزي

در لايحه بودجه سال 1394 تمام منابع حاصل از صادرات نفت خام و ميعانات گازي تا قيمت 72 دلار بين شرکت ملي نفت ايران، صندوق توسعه ملي و بودجه عمومي توزيع شده است. علاوه‌بر اين، بند «ن» تبصره (2) ماده واحده به دولت اجازه مي دهد، مازاد درآمدهاي حاصل از صادرات نفت و ميعانات گازي (كه مي تواند ناشي از افزايش قيمت نفت يا افزايش صادرات يا افزايش نرخ ارز باشد)، تا سقف 150 هزار ميليارد ريال را بابت طرح‌ها و پروژه‌های تملك دارایی‌های سرمایه‌ای توزيع كند. در نتيجه اساساً وجوهي براي واريز به حساب ذخيره ارزي باقي نخواهد ماند.

 اين درحالي است که حساب ذخيره ارزي طبق ماده (14) قانون نفت و ماده (85) قانون برنامه پنجم توسعه براي جلوگيري از آثار نوسانات قيمت نفت بر ثبات بودجه تشکيل شده است. و هرگونه استفاده از مازاد منابع نفتي نسبت به پيش بيني بودجه بايد از طريق مكانيزم حساب ذخيره ارزي صورت گيرد. طبق ماده (85) قانون برنامه عوايد حاصل از صادرات نفت اعم از (نفت خام و ميعانات گازي) به‌صورت نقدي و تهاتري و درآمد دولت از صادرات فرآورده‌هاي نفتي و خالص صادرات گاز پس از كسر مصارف ارزي پيش‌بيني شده در جداول قانون بودجه كل كشور و پس از كسر سهم صندوق توسعه ملي به حساب ذخيره ارزي واريز مي‌شود.

اما حكم بند «ن» تبصره (2) ماده واحده نه تنها اين ساز و كار را مخدوش كرده است بلكه با تغيير ماده (85) قانون برنامه پنجم، حكم به واريز مازاد منابع نفتي بيش از 150 هزار ميليارد ريال به صندوق توسعه ملي به جاي حساب ذخيره ارزي كرده است.

همچنين، بند (ح)تبصره (5) اجازه تسويه بدهي دولت به شبكه بانكي از محل بازپرداخت تسهيلات حساب ذخيره ارز را درخواست كرده است. نكته قابل توجه اينكه ابتدا بايد مشخص شود بدهي هاي ايجاد شده با كدام اجازه قانوني صورت گرفته و صرف چه امري شده است. در مرحله بعد با مشخص شدن ماهيت بدهي ها مي توان درباره چگونگي بازپرداخت آن تصميم گرفت. دريافت اجازه كلي و مبهم از مجلس براي باز پرداخت چيزي كه معلوم نيست فاقد توجيه است.

علاوه بر اين، بند (م) تبصره (5) نيز اجازه پرداخت 300 ميليون دلار از محل وصولي اقساط حساب ذخيره ارزي بابت افزايش سرمايه دولت در صندوق هاي مختلف را مطرح كرده است.

حساب ذخيره ارزي طبق ماده (85) قانون برنامه پنجم توسعه، وظيفه تثبيت بودجه عمومي كشور را بر عهده دارد و در شرايطي كه كشور با كاهش منابع نفتي روبه روست ضروري است با دريافت اقساط تسهيلات پرداخت شده از حساب و منظور كردن آن در قسمت منابع حساب ذخيره ارزي، به  تقويت منابع حساب ذخيره ارزي كمك كرده و كسري بودجه عمومي كشور را جبران نمود.